證券時報
陳霞昌
2024-10-18 23:20
證券時報記者 賀覺淵 郭博昊
健全現代預算制度，是實現新時代新征程目標任務的重要舉措，也是深化財稅體制改革目標所指。當前和今后一個時期，財政相應處于緊平衡狀態，必須加強資源統籌，集中財力辦大事。《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出，深化零基預算改革。通過創新預算編制方法，推動地方財政打破支出固化格局、優化財力統籌。
零基預算改革試點探索已久，從地方政府實踐看并非一帆風順。受訪專家學者認為，在遏制部門利益固化、提高地方財政預算透明度的同時，零基預算編制方法也對政府治理能力提出更高要求。應以深化零基預算改革為契機，完善預算管理制度，增強預算資金統籌管理能力、規范預算公開標準，發揮零基預算對財政支出特別是項目支出的清理和優化作用。
打破預算安排的基數依賴
不同于傳統“基數+增長”的預算編制方法，零基預算所有預算支出均以零為基點，根據不同類型支出分類編制預算。甘肅省第十四屆人民代表大會農業與農村委員會主任委員、甘肅省財政廳原廳長張智軍在署名文章中曾指出，從預算管理角度看，零基預算模式顯然是更為科學合理的理念和方法，也是目前國際上控制行政成本、促進行政體系高效運轉的通行慣例。
在傳統的“基數+增長”模式下，財政預算一般以上年支出為基數，適當考慮一定增長比例分配資金，雖有一定合理性，但也容易導致“為了花錢而花錢”、預算安排“只增不減”等現象。根據《國務院關于2023年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》披露，個別部門的項目存在超實際需求申領預算，以及項目資金、補助資金閑置等情形。
零基預算模式的核心理念打破了預算安排和資金分配的基數依賴。中央財經大學財政稅務學院教授、中國財政學會預算績效管理專業委員會常務理事肖鵬在接受證券時報記者采訪時表示，在零基預算模式要求下，每一位主管人員在申請預算時應從計劃起點開始，審核工作也將交給各主管人員負責，由他們自行說明各項支出的理由。
隨著近年財政收支形勢趨緊，財政支出更強調“小錢小氣、大錢大方”。“在資源有限、需要精打細算的時期，零基預算模式能更有效分配資源，幫助識別和消除低效、重復和不必要的支出。”東北財經大學會計學院審計系教授唐大鵬對記者說，零基預算模式避免了“沉淀資金”和“預算剛性”，有利于遏制部門利益固化。同時，確保每項支出都能經得起嚴格審查和評估，從而提高預算透明度。
全面鋪開道阻且長
我國自20世紀90年代已開始著手探索零基預算管理。2021年3月，國務院制定出臺《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，明確提出要積極運用零基預算理念，打破支出固化僵化格局。目前，廣東、天津、甘肅、安徽、貴州等多個省份已開展零基預算改革試點，但改革進展不一。
自2023年開始試點以來，安徽實施零基預算改革成效顯著，在一年間全面清理省級185項支出政策，清退長期存續已到期、已完成任務的25項政策；同步清理省級預算部門項目，2023年項目數量下降18.1%。
“零基預算改革，改變了財政資金的分配方式。”安徽省財政廳相關負責人此前介紹，改革涉及部門多，打破行政管理的壁壘和利益的藩籬十分關鍵，而安徽改革順利推進，得益于頂格推進。也有個別省份在推進改革過程中面臨阻力。
“部門和預算單位的預算管理理念上還未深刻轉變。”肖鵬直言，如何推動各部門從以往的“護盤子、爭資金”向“謀項目、講績效”轉變，構建“項目好中選優、資金統籌配置”的項目預算管理新機制，還需要努力。
在零基預算管理下，預算編制的工作量較傳統“基數+增長”模式將顯著加大，預算編制人員需要花費大量時間和精力圍繞項目進行數據收集、分析和評估，并逐一說明各項支出的立項依據、申請經費的預算依據等。唐大鵬指出，在“大基數”的財政現狀下，以零基預算模式開展預算編制工作無異于攀藤附葛。
此外，長期形成的預算編制習慣，對預算穩定性的追求，可能與零基預算強調的靈活性和效率導向存在沖突，對零基預算理念的推行構成阻力。
各方合力完善預算管理
深化零基預算改革，不僅是打破基數依賴，還在于以實施零基預算管理為契機，進一步完善預算管理制度，切實提高財政保障能力和水平。
過往地方試點經驗顯示，推進零基預算改革既要求預算編制人員認同零基預算理念，給予充分的預算編制時間，也要求地方政府強化體系化治理能力。受訪專家學者認為，這項改革將離不開中央和地方兩個層面精準發力。
從中央層面看，推廣零基預算理念離不開頂層設計。唐大鵬認為，要通過頂層設計明確改革目標，制定統一的零基預算編制指南和分類指導方案，確保各部門在執行過程中有明確的標準和依據。健全重大戰略任務分級共擔機制，強化跨部門資金的統籌協調，打破部門間的資金壁壘，實現資源的優化配置。同時，鼓勵各部門在預算編制中進行跨領域合作，共同解決預算難題。
從地方層面看，打破基數依賴首先需要全面清理現行支出政策和現有預算項目。對外經濟貿易大學政府管理學院院長李明對記者表示，地方政府需要完善預算管理一體化系統、增強預算管理部門的統籌管理能力、完善預算公開和監督標準及規范，形成各方護航零基預算改革的強大合力。
肖鵬進一步建議，地方政府在預算制定時，應以事業發展規劃為遵循，實行“決策（規劃）—業務—資金—項目”清單式管理。在項目審批時，應以零基、滾動、優選為導向進行項目排序，實現各項支出可增可減、可進可退。在資金使用方面，應構建預算執行通報機制，全面追蹤項目資金執行進度，及時收回預算單位當年無法形成支出的項目資金。
“歸根結底，就是要發揮零基預算對財政支出特別是項目支出的清理和優化作用，為統籌財政資源、優化支出結構、保障國之大者奠定基礎。”李明總結稱。
